O processo de revisão dos estatutos das associações públicas profissionais encontra-se em fase final de aprovação. Um processo que demorou mais de um ano a registar evoluções por parte do Governo, aguarda agora o seu desfecho.
Segue-se o envio e a promulgação por parte do Presidente da República e sua publicação em Diário da República. Conversamos com a diretora do Departamento Jurídico da Ordem dos Médicos Dentistas, Filipa Carvalho Marques, sobre este percurso.
ROMD – O que representa para a OMD ver aprovados novos Estatutos?
FCM – Um estatuto conforma o que se designa por norma fundamental de uma instituição, no caso, a Ordem dos Médicos Dentistas. São muitas e profundas as alterações operadas na realidade do país e da profissão, desde logo, pela dimensão transnacional de qualquer atividade que pretenda hoje criar uma regulação justa e adequada. Mas não só. É necessário que, no contexto do exercício das atividades da OMD, a Ordem esteja dotada de uma ferramenta legal que confira eficiência e eficácia ao muito que se tem feito, tantas vezes sem o merecido esteio legal mas com o arrojo necessário. Uma nova lei é uma ferramenta de há muito aguardada, pois trata-se do único ato de valor normativo superior capaz de garantir os ditos bens jurídicos fundamentais que são reflexo do bem comum.
Pode recordar como tudo começou?
Em boa verdade o processo surgiu a partir de dois conceitos essenciais: a eficácia e a eficiência das instituições. Enquanto focávamos diariamente a primeira, no sentido de alcançar resultados, necessariamente tracejamos a segunda; a eficiência mais não é do que encontrar e utilizar os melhores meios e recursos para alcançar resultados, a eficácia. Foi assim que refletimos, ou fizemos refletir, junto do legislador a necessidade de adensar o princípio constitucional da autorregulação da profissão. Ele pode ler-se no artigo 267º mas com uma tibieza que era urgente transformar.
Sob os auspícios do memorando de entendimento, assinado por Portugal a 17 de maio de 2011, quanto à adoção de políticas que não fossem consistentes com o dito pacto, é então estabelecido o compromisso de consultar amiúde a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu (BCE) e o Fundo Monetário Internacional (FMI), inclusive, sobre a reforma profunda das profissões reguladas que supostamente deveriam desmerecer qualquer tentativa de proteção, garantia ou defesa da sua existência como profissões propriamente ditas. O chavão era, então, o da liberalização do mercado e do que bem mais fosse entendido…
Foi com perseverança que enfrentamos o desafio de prestar o apoio, diria, cautelar, ao legislador português, na definição da lei nº 2/2013, aprovada em 10 de janeiro, ao lançar as bases da organização e do funcionamento das Associações Públicas Profissionais.
A OMD, na liderança do Conselho Nacional das Ordens Profissionais (CNOP) é ouvida na Comissão Parlamentar de Segurança Social e Trabalho da Assembleia da República, realizamos uma análise de impacto normativo sobre cada disposição, obtivemos o consenso das 16 Ordens e Câmaras que o compunham e as propostas apresentadas pelo CNOP foram incluídas na redação final do documento, merecedoras que foram de uma Lei-quadro das ordens profissionais aprovada pelo Parlamento.
Como surgem as bases do novo estatuto?
Instituídos os princípios-chave de toda a ordem profissional através da lei geral, foi muito importante identificar prioridades, criar documentos estratégicos e promover os meios de comunicação internos e externos. Assim que a OMD se auto garantiu o conhecimento dos parâmetros do que poderia, ou não, vir a ser conseguido num novo estatuto, o seu primeiro olhar, como não podia deixar de ser, foi para os médicos dentistas. É assim que acontece, logo em dezembro de 2012, a elaboração e envio de um inquérito a toda a classe, com perguntas concretas sobre os caminhos possíveis a propor ao Governo. A adesão dos médicos dentistas foi entusiasta, empenhada e responsável, e antes mesmo da promulgação da Lei-quadro das ordens profissionais pelo Presidente da República, a OMD era uma associação pública profissional que sabia bem os caminhos a trilhar, com escolhas bem definidas, assentes na vontade dos profissionais que a compõem.
A composição do novo estatuto foi então um processo?
Sem dúvida. Um projeto com princípio, meio e fim, do qual todos, mas todos, podem sentir um tremendo orgulho. A voz de uma instituição que não tem poder legislativo, portanto, que não produz leis, tem de apresentar-se alicerçada em tónicas de idoneidade e de credibilidade junto dos decisores políticos ministeriais e parlamentares. Houve a preocupação incessante de enviar drafts, esquiços e esboços de todas as propostas que defendemos, apesar dos permanentes prazos in extremis. Foram realizadas consultas públicas, recebidos inúmeros contributos, incorporadas ideias importantes da classe e, em todo o processo, os órgãos sociais da OMD foram determinantes na atenção que dedicaram ao assunto. Relembro em particular, de entre as inúmeras reuniões ordinárias e extraordinárias do Conselho Diretivo, a audição por quase 24 horas ininterruptas dos membros da Assembleia-Geral, do Conselho Fiscal e, ainda, do importante contributo do Conselho Deontológico e de Disciplina que se ocupou da matéria da ação disciplinar e da deontologia médico-dentária, tão importante que esta é. Não é demais dizer que este novo estatuto é um documento que foi feito pelo e para o médico dentista. Um médico dentista atento à nova realidade, com uma consciência social e cívica, que compreende a cidadania ativa e os desafios que a atual sociedade lhe coloca. Disto fui testemunha, no papel da jurista e jurisconsulta face aos incessantes temas que me foram colocados e a que alguém no parlamento, ainda recentemente, caraterizava como habilmente traduzidos em técnica legislativa.
Filipa Carvalho Marques, diretora do Departamento Jurídico da OMD
Habilmente porque sentiu dificuldades específicas? Não foi um processo natural passar para o papel as intenções da OMD?
É preciso ser hábil quando temos fortes contracorrentes nacionais e europeias. Se temos uma lei que diz “não” e precisamos regular um “sim” há que saber como redigir positivamente o que a legislação proíbe, sem colidir com ela. E com isto respondo à segunda parte da pergunta: a solução certa é, por via de regra, a solução natural. Contudo, ser natural não é o mesmo que ser fácil e muito menos facilitado pelos decisores. Há que compreender a razão de ser deste aparente paradoxo. Basta que duas tendências antagónicas sejam perfeitamente naturais em ambientes profissionais, também estes completamente diferentes, para termos um legislador que não alcança facilmente o equilíbrio que busca. Uma das maiores dificuldades deste estatuto traduziu-se na repetição à saciedade pelos ministérios de que todas as normas de todas as ordens deveriam ser harmonizadas. Agora permita-se devolver a pergunta: o que faz a uma mesa de negociação quando a premissa de toda e qualquer decisão é a de se construir estatutos iguais para todas as ordens? Argumenta-se, fundamenta-se, alicerça-se, prova-se à exaustão a especificidade da realidade da profissão. Foi o que fizemos. Como parêntesis, não posso deixar de salientar que alterei a visão genérica da missão pública dos nossos governantes ao ter trabalhado com inúmeros pelouros, tantas e tantas vezes por madrugadas fora, sempre que grupos interministeriais ingeriam em modo de sobrevoo por matérias consolidadas e sujeitas a revisão e contraditórios sem fim, mas com finais felizes. Resumindo, acerca da dificuldade dir-lhe-ia o seguinte: é preciso conhecer o terreno, levá-lo a quem o não conhece e seguidamente valha-nos uma apurada legística ao serviço da técnica. Souberam ouvir, é justo dizer, ao arrepio de outros caminhos e posturas, quanto à OMD souberam ouvir.
Com a Lei geral das ordens aprovada e os estatutos a caminho, como resulta a imagem final das ordens e da OMD em particular?
O facto de este projeto ter justificado a criação de um grupo interministerial e ter incessantemente a ingerência da dita “ Troika”, diz muito. As ordens profissionais são vistas hoje como instituições que fornecem confiança ao público sobre os profissionais que representam. Na minha opinião a imagem mudou, cresceu, é um processo irreversível. Sinais importantes desta imagem renovada foram as iniciativas em torno desta reforma: já em 2013 o Centro de Estudos de Direito Público e Regulação, da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, organizava o colóquio sobre “O novo regime das associações públicas profissionais”. Pouco tempo depois também o Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, permitiu a intervenção na conferência sobre “A nova lei das associações públicas profissionais: desafios e oportunidades”. São, de igual forma, de destacar as inúmeras reuniões sobre o tema que foram acolhidas pelo Presidente da República, pela vice-presidente da Assembleia da República, e como não podia deixar de ser com o Ministério da Saúde e com a “Troika”. Recentemente, a oportunidade das rondas parlamentares permitiu contactar com todas as forças político-partidárias envolvendo igualmente três comissões parlamentares, a 10ª Comissão de Segurança Social e Trabalho, a 9ª Comissão da Saúde – no caso de ordens na área da saúde – e a 1ª Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
As velhas acusações de corporativismos foram obstáculo?
Sentimos que eram necessárias explicações, sim. Desmistificar conceitos que não são a imagem da OMD, nem dos médicos dentistas. Relembro com uma tónica particular a preocupação, manifestada pela equipa da área da economia e finanças, quanto a não consagrar restrições de concorrência, restrições à publicidade e, ainda, garantir a liberdade de circulação na perspetiva da mobilidade europeia.
Noutro plano de receios expansionistas regista-se, por exemplo, a escassez aberrante do prazo máximo de 30 dias, a contar do primeiro dia útil seguinte ao da publicação da lei, para que cada associação pública profissional apresentasse ao Governo um projeto de alteração dos estatutos com vista à adequação ao novo regime legal.
Uma tarefa de resiliência, mas sobretudo de estoicismo, o de manter a OMD fiel aos princípios que reivindica para a profissão custasse o que custasse. E assim foi, em 11 de fevereiro enviamos o primeiro estatuto e depois disso não mais se parou. Seguidamente, todos assistimos ao atraso injustificado do Governo no envio das propostas estatutárias à Assembleia da República. Conhecedores das resistências a toda e qualquer tendência sindicalista que possa acercar-se da figura de uma ordem profissional, mais uma vez a OMD entrou em cena, na busca de denominadores comuns de todas as ordens para pressionar os decisores. Assim acontece o anúncio público e repetidamente publicado nos media “(…) o Conselho Nacional das Ordens Profissionais não pode deixar de, por este meio, manifestar a sua perplexidade e indignação perante o inexplicável atraso do Governo nesta matéria, com graves consequências no funcionamento interno das ordens profissionais (…)”.
A tudo isto respondemos oportunamente e com a confiança, reconhecida pelos responsáveis ministeriais, sobre o caminho a trilhar.
Mediante a descrição do processo de negociação como carateriza a importância e o processo da criação de lei(s) em Portugal?
Em Portugal há muito que foi detetado um problema de sobreposição de competências entre autoridades: Ministério da Saúde, Entidade Reguladora da Saúde, Direção-Geral da Saúde, Administrações Regionais de Saúde, Inspeção-Geral das Atividades em Saúde, Administração Central do Sistema de Saúde, Autoridade de Segurança Alimentar e Económica, Instituto de Seguros de Portugal, Direção-Geral do Consumidor e INFARMED, I.P.
A construção de uma lei é inelutavelmente afetada por lóbis e há que afirmar isto sem tabu. A defesa de interesses é algo legítimo que deveria ser clara e transparente. No Canadá, e em alguns Estados norte americanos, o lóbi é regulamentado e bem. A OMD, e todas as ordens profissionais passam, hoje em dia, a constituir assumidamente a defesa primeira dos destinatários dos serviços e dos profissionais que representam. Existirá equilíbrio mais bem conseguido? A OMD tem como principal defesa a proteção dos doentes, dos médicos dentistas e da saúde pública. Uma dualidade que confere dignidade a qualquer instituição. É importante valorizar o princípio da cooperação, a lógica da sinergia, o diálogo construtivo e assertivo. O próprio circuito legislativo de uma lei passa por um conjunto de fases em que a atenção ao detalhe é fundamental. O modo como é enunciada a aprovação em conselho de ministros de uma dada iniciativa legislativa, a aprovação na generalidade e as declarações de interesses no seio das forças parlamentares, as audições em comissões parlamentares, os debates em especialidade, todos merecem a atenção dos conscientes. O problema da elaboração de leis não é novo, reside na mesma dimensão da temática da representatividade dos nossos parlamentares. Não podemos exigir que os nossos deputados sejam detentores de saberes enciclopédicos ao timbre renascentista, mas devemos esperar deles que venham buscar à sociedade civil organizada o saber de experiência feito. Não podia ter corrido com maior justeza o processo de audição da OMD. O trabalho de casa estava feito e quem de direito soube dar-lhe bom uso.
Consegue afirmar que o estatuto proposto fecha todas as matérias de interesse para a OMD?
Sei por experiência que a realidade é infinitamente mais rica do que a teoria pode abarcar. Como é evidente, se lhe dissesse que um qualquer estatuto fecha e resolve tudo o que há para resolver não apenas seria uma pretensão irrealista, como estaríamos muito provavelmente a conversar sobre um documento altamente castrador e desinteressante. Longe disso, propositadamente e felizmente não. Uma lei cristaliza no tempo grandes princípios enunciadores de objetivos de excelência. Mais, uma lei, e apenas esta, potencia mecanismos que se permitem bulir com direitos, liberdades e garantias sob reserva constitucional, os quais apenas sob o formato de uma lei que os regule, são tangíveis. Uma lei tem as condições para permitir que o Estado, e não um grupo setorial, por legítimo que este seja, regule o bem comum em moldes que arredam autoridades paraestatais das tentações de cominações penalizadoras, essas sim, castradoras. Mas é importante salientar que este estatuto, de acordo com a vontade da classe, é arrojado e vai adiante nas ferramentas que confere à OMD. Vou resumir-lhe o irresumível da técnica no seguinte: a técnica legislativa ensina a colocar o embrião onde ele deve estar para a partir daí dar asas a uma diáspora institucional. Deixo alguns exemplos do impossível tornado real a par do estatuto, ao nível do que me ocupa na área jurídica: o projeto de implementação de especialidades na área da medicina dentária, as alterações ao licenciamento das unidades de medicina dentária; a redação de proposta de diploma sobre publicidade de serviços de saúde, e de uma forma geral, a legislação, diretivas e regulamentos europeus sobre a profissão.
Filipa Carvalho Marques, Comissão Executiva do Conselho Nacional das Ordens Profissionais (CNOP), Orlando Monteiro da Silva, bastonário da Ordem dos Médicos Dentistas e Presidente do CNOP, e José Manuel Canavarro, presidente da Comissão de Segurança Social e Trabalho
O que podemos esperar do novo estatuto?
Duvido que possa acrescentar tópicos tão exaustivos quanto todos os que ao longo do tempo foram sendo divulgados através dos meios institucionais da OMD, via Revista, e-newsletter, etc. No necessário esforço de síntese, vou deter-me no que mais ofereceu resistências e foi ainda assim consagrado:
Empowerment da profissão: a OMD, para além da criação de especialidades, passa a poder conferir e certificar competências setoriais; foram consagradas todas as oito especialidades criadas pela OMD; Passa a existir legalmente a nomenclatura oficial da medicina dentária aprovada pela OMD; Passa a existir a figura da inscrição provisória em caso de condenação judicial, sem direito a emissão de cédula; Em caso de inscrição provisória, ficou consagrado que não poderá o inscrito assumir a direção clínica; Só pode exercer medicina dentária, mesmo na função pública, quem esteja inscrito na Ordem; Passa a poder suspender-se a inscrição aos que comprovadamente tenham colaborado com situações de exercício ilegal da profissão; Passa a estar consagrado o efeito legal da suspensão da inscrição, com correspondente impedimento de exercício da profissão;
Reforço de qualidade: fica estipulado que a formação contínua passa a obrigatória num mínimo de 24 horas de formação, de dois em dois anos, correspondentes a formação acreditada ou reconhecida pela Ordem;
Confiança e triagem do mercado: a inscrição de nacionais de Estados terceiros, com qualificações obtidas fora de Portugal, carece de equivalência reconhecida pela OMD e só haverá reciprocidade caso exista convenção celebrada entre a OMD e a autoridade congénere do país de origem do interessado;
Voz ativa dos médicos dentistas: a OMD passa a participar nos processos oficiais de acreditação e na avaliação dos cursos que dão acesso à profissão;
Elos mais fortes sob jurisdição disciplinar: Passa a ser obrigatória a inscrição como membro na OMD, das sociedades de profissionais que desejem transformar o modelo societário ao abrigo da nova lei nº 53/2015;
Reforço da orgânica: os representantes das cinco Regiões passam a ser membros efetivos com direito a voto no Conselho Diretivo; Os suplentes do Conselho Diretivo têm enquadramento legal após eleições, podendo assistir a reuniões sem direito de voto; A OMD pode nomear um Provedor; Passa a existir um Conselho Geral com 50 membros; Passa a ser possível utilizar a figura do referendo a todos os médicos dentistas;
Reforço do impacto da jurisdição ético-disciplinar: na ação disciplinar passam a estar consagradas penas acessórias, bem como um regime específico de publicidade das mesmas; passam a estar contempladas duas novas formas de processo disciplinar, de inquérito e cautelar; A condenação criminal de membro da OMD passa a ser obrigatoriamente comunicada à Ordem pelos Tribunais.
Da experiência retirada deste projeto o que fica por fazer e o que destaca de todo o caminho percorrido?
Fica por fazer a adaptação de todo o funcionamento da OMD a uma nova realidade estatutária, o que se traduz num redobrado trabalho de revisão de, no mínimo, cerca de 17 atos regulamentares necessários. Não é surpresa alguma. Uma vez feita a lei há que a concretizar. Em termos de destaques, desde logo, a experiência de terreno a partir do âmago de qualquer circuito legislativo. O capital maior de quem serve uma missão são as ideias, as que mudam o mundo e o nosso modo de pensar.
E por último, em ordem inversamente proporcional à importância mas por dever de ofício, de forma muito particular não posso deixar de realçar a satisfação sentida por ter trabalhado com uma direção e um seu líder que marcam a assessoria, essencialmente, por três características que muito admiro na vida e na profissão. Dúvidas não restam que a integridade das convicções, a perseverança e a coragem de todos, que cumprimento na pessoa do Senhor Bastonário da OMD, fizeram de um projeto que se adivinhava um caminho de pedras, uma fortaleza sólida em prol da profissão e da saúde pública em Portugal.
Entrevista originalmente publicada na Revista da OMD nº 26, de julho de 2015.